البحث

المحامي د. ماجد الربيعي

ليست خطورة بعض التشريعات في نصوصها وحدها، بل في الفلسفة السياسية والقانونية التي تقف خلفها. فالقوانين لا تُولد في فراغ، وإنما تعكس طبيعة الدولة التي أنتجتها، وحدود السلطة التي أرادت تكريسها، ونظرتها إلى الفرد وحقوقه. ومن هذا المنطلق، فإن قانون تحصيل الديون الحكومية رقم (56) لسنة 1977 المعدل لا يمكن قراءته بوصفه مجرد قانون مالي أو إجرائي، بل بوصفه نموذجاً واضحاً للتشريعات التي نشأت في ظل الدولة السلطوية السابقة على دستور 2005، واستمرت رغم التحول الجذري الذي شهده النظام الدستوري العراقي لاحقاً.

لقد صدر القانون في مرحلة كانت فيها الدولة العراقية تتبنى فلسفة قانونية تقوم على مركزية السلطة التنفيذية وتوسيع امتيازاتها إلى أقصى مدى ممكن. وكانت الإدارة آنذاك تُعامل باعتبارها صاحبة سيادة فعلية على المجال القانوني والإداري، في حين كان الفرد يقف في مركز قانوني أضعف بكثير أمام أدوات السلطة العامة. ولهذا لم يكن مستغرباً أن يمنح المشرع الإدارة سلطة مباشرة في اقتضاء ديونها دون الحاجة إلى المرور الكامل بالضمانات القضائية التقليدية.

إن نية المشرع وقت إصدار القانون كانت واضحة، فقد أراد حماية المال العام ومنع تعطيل حقوق الدولة المالية بسبب بطء التقاضي أو تعقيد إجراءات التنفيذ. وهي غاية تبدو مشروعة من حيث الأصل، بل ترتبط بفكرة الحفاظ على المصلحة العامة واستمرارية المرافق العامة. غير أن المشكلة لا تكمن في الغاية، وإنما في الوسيلة التشريعية التي اختيرت لتحقيقها.

فالقانون منح الإدارة سلطات استثنائية واسعة تبدأ من تقدير الدين وإنذار المدين، ثم الحجز والتنفيذ وبيع الأموال، مع منح رئيس الدائرة أو المؤسسة صلاحيات "المنفذ العدل"، ثم جعل قراراته قابلة للطعن أمام محكمة الاستئناف بصفتها التمييزية.

وللوهلة الأولى قد يبدو أن وجود طريق للطعن القضائي يشكل ضمانة كافية تمنع أي تعارض مع الدستور، غير أن القراءة الدستورية العميقة تكشف أن الإشكال لا يتعلق بوجود الطعن من عدمه، وإنما بطبيعة السلطة التي مُنحت للإدارة ابتداءً.

فالرقابة القضائية اللاحقة لا تغير حقيقة أن الإدارة أصبحت تمارس سلطة التنفيذ الجبري وهي في الوقت نفسه طرف مباشر في النزاع المالي. وهنا يظهر الخلل البنيوي في القانون، إذ تتحول الإدارة إلى جهة تجمع بين صفة الدائن وسلطة التنفيذ معاً، وهو ما يعكس بوضوح فلسفة الدولة السلطوية التي كانت ترى في الإدارة امتداداً لهيبة الدولة لا مجرد جهاز يخضع لقيود المشروعية الدستورية.

إن روح دستور جمهورية العراق لسنة 2005 قامت على فلسفة مختلفة تماماً. فالدستور لم يؤسس فقط لنظام سياسي جديد، بل أسس لمفهوم جديد للدولة ذاتها؛ دولة تقوم على سيادة القانون، والفصل بين السلطات، وضمان الحقوق والحريات، وخضوع الإدارة لرقابة القضاء لا العكس.

وفي ظل هذا التحول، لم يعد مقبولاً النظر إلى الإدارة باعتبارها سلطة تتمتع بامتيازات شبه مطلقة في مواجهة الأفراد، لأن الدستور أعاد بناء العلاقة بين الدولة والفرد على أساس التوازن لا الهيمنة، وعلى أساس الضمانات لا الامتيازات الاستثنائية.

ومن هنا فإن الإشكال الدستوري في قانون تحصيل الديون الحكومية يتمثل في أنه أبقى على فلسفة قانونية سابقة للدستور الحالي، تقوم على توسيع السلطة التنفيذية في مجال يمس بصورة مباشرة الحقوق الدستورية للأفراد، وعلى رأسها: (حق الملكية، حق التقاضي، ومبدأ الحياد، الفصل بين السلطات).

فالتنفيذ الجبري على الأموال ليس مجرد إجراء إداري عادي، بل يمثل أخطر صور المساس بالذمة المالية للفرد. ولذلك استقر الفكر الدستوري الحديث على أن الأصل في التنفيذ أن يكون خاضعاً لإشراف قضائي فعلي يضمن التوازن بين حق الدائن وضمانات المدين.

أما في قانون تحصيل الديون الحكومية، فإن الإدارة تتحرك بوصفها دائنة ومنفذة في آن واحد، ثم تأتي الرقابة القضائية في مرحلة لاحقة بعد بدء آثار التنفيذ. وهنا تكمن المشكلة الحقيقية؛ لأن العدالة الدستورية لا تتحقق فقط بإمكانية الطعن، بل تتحقق عندما تكون السلطة ذاتها مقيدة منذ البداية بضمانات الحياد والرقابة القضائية الكافية.

إن منح الإدارة سلطة الحجز والتنفيذ استناداً إلى إرادتها المنفردة، حتى مع وجود رقابة تمييزية لاحقة، يعكس بوضوح بقايا الفلسفة القانونية التي كانت سائدة قبل عام 2005، حين كانت الدولة تُقدم باعتبارها "سلطة فوق الحقوق"، بينما جاء الدستور الحالي ليجعل الحقوق والحريات جزءاً من جوهر الشرعية الدستورية ذاتها.

كما يثير القانون إشكالية دستورية تتصل بمبدأ الفصل بين السلطات، فالتنفيذ الجبري، رغم كونه إجراءً تنفيذياً، يبقى من أخطر الإجراءات التي تمس الذمة المالية للأفراد، ولذلك أحاطه المشرع بضمانة الرقابة القضائية. غير أن قانون تحصيل الديون الحكومية منح الإدارة، وهي الدائن والخصم في الوقت ذاته، سلطة تقدير الدين ومباشرة إجراءات التحصيل والتنفيذ، الأمر الذي يثير تساؤلات جدية حول مدى انسجام هذا التنظيم مع فلسفة دستور 2005 القائمة على الحد من تركز السلطة وتعزيز الرقابة القضائية على الإجراءات التي تمس الحقوق والحريات

ولا يعني ذلك إنكار حق الدولة في حماية المال العام، فحماية المال العام واجب دستوري لا خلاف عليه، لكن الدولة الدستورية الحديثة لا تُقاس فقط بقدرتها على تحصيل أموالها، وإنما أيضاً بمدى التزامها بالضمانات الدستورية أثناء استعمال سلطتها.

فالأنظمة القانونية الحديثة لم تعد تقبل بفكرة "امتياز الإدارة المطلق"، وإنما اتجهت إلى إخضاع كل سلطة – مهما كانت غايتها مشروعة – لقيود المشروعية والتناسب والرقابة القضائية الفعالة.

ولهذا، فإن استمرار العمل بقانون تحصيل الديون الحكومية بصيغته الحالية يكشف عن حالة واضحة من عدم المواءمة بين فلسفة تشريعية وُلدت في ظل الدولة السلطوية قبل 2005، وبين دستور حديث أراد إعادة تعريف العلاقة بين السلطة والفرد على أساس دولة الحقوق والقانون.

إن الإشكال الحقيقي في هذا القانون ليس في كونه يحمي المال العام، بل في أن الوسائل التي اعتمدها لتحقيق تلك الحماية ما تزال تحمل بصمة مرحلة قانونية كانت ترى في السلطة التنفيذية مركز الثقل الأعلى في الدولة، بينما أراد دستور 2005 نقل هذا الثقل إلى مبدأ الشرعية الدستورية، وسيادة القضاء، وضمان الحقوق، والحريات.

ولا يقف أثر هذا القانون عند حدود الجدل الدستوري المتعلق بالفصل بين السلطات وضمانات الحقوق والحريات، بل يمتد بصورة مباشرة إلى البيئة الاقتصادية والاستثمارية في العراق. فالدول الحديثة لم تعد تُقاس فقط بحجم مواردها الطبيعية أو موقعها الجغرافي أو حجم أسواقها، وإنما بمدى استقرارها القانوني وقابلية مؤسساتها لإنتاج بيئة تتسم بالوضوح والحياد والقدرة على التنبؤ بالنتائج القانونية.

فالمستثمر، سواء كان محلياً أم أجنبياً، لا ينظر إلى النصوص القانونية بمعزل عن الفلسفة التي تحكمها. وعندما يطالع منظومة تشريعية تمنح الإدارة سلطات استثنائية في مواجهة الأفراد والشركات، وتجيز لها أن تكون دائناً ومقدراً للدين ومباشراً لإجراءات التحصيل والتنفيذ في الوقت ذاته، فإن ذلك يثير مخاوف مشروعة تتعلق بتوازن العلاقة القانونية بين الدولة والقطاع الخاص. فالمستثمر لا يخشى الخسارة التجارية بقدر ما يخشى عدم القدرة على توقع المخاطر القانونية أو مواجهة سلطة تمتلك امتيازات استثنائية لا يتمتع بها الطرف الآخر.

ولذلك، فإن وجود تشريعات ما زالت تحمل فلسفة الدولة السلطوية ينعكس سلباً على صورة النظام القانوني العراقي، حتى وإن كانت الغاية منها حماية المال العام. فالمستثمر الدولي يقارن دائماً بين الأنظمة القانونية، ويبحث عن الدول التي تقوم العلاقة فيها بين الإدارة والأفراد على أساس المساواة أمام القانون والاحتكام إلى قضاء مستقل ومحايد، لا على أساس الامتيازات الاستثنائية الممنوحة للسلطة العامة. وكلما اتسعت الفجوة بين المبادئ الدستورية المعلنة وبين التشريعات النافذة، تراجعت مستويات الثقة القانونية وارتفعت كلفة المخاطر الاستثمارية.

ومن هنا، فإن استمرار العمل بقانون تحصيل الديون الحكومية بصيغته الحالية لا يثير تساؤلات دستورية فحسب، بل يثير أيضاً تساؤلات تتعلق بمدى انسجام البيئة التشريعية العراقية مع متطلبات الاقتصاد الحديث. فالاقتصاد المعاصر يقوم على الثقة بالمؤسسات، والثقة بالمؤسسات تبدأ من الثقة بالقانون، والثقة بالقانون لا تتحقق إلا عندما يشعر الأفراد والشركات بأن الدولة، رغم امتلاكها سلطة الحكم، تخضع للقواعد ذاتها التي تفرضها على غيرها.

ولهذا، فإن مراجعة هذا القانون لم تعد مجرد مسألة فنية أو إصلاحاً تشريعياً محدوداً، بل تمثل خطوة ضرورية لاستكمال التحول نحو دولة دستورية حديثة يكون فيها المال العام مصاناً من خلال آليات منسجمة مع مبادئ الشرعية الدستورية والحياد القضائي وتكافؤ المراكز القانونية. فالدولة القوية ليست الدولة التي تمتلك أكبر قدر من الامتيازات في مواجهة مواطنيها، وإنما الدولة التي تتمتع مؤسساتها بالقدر الكافي من الثقة والشرعية الذي يمكنها من حماية حقوقها وحقوق الأفراد في آنٍ واحد. ومن هنا، فإن إعادة النظر في هذا القانون لا تمثل مجرد مراجعة لنص تشريعي، بل مراجعة لفلسفة قانونية ما زالت تلقي بظلالها على العلاقة بين السلطة والفرد، ورسالة دستورية واقتصادية مفادها أن العراق يسعى إلى ترسيخ دولة القانون وتعزيز الثقة القانونية وبناء بيئة أكثر استقراراً وجاذبية للاستثمار.

ويبقى السؤال الجوهري: هل يمكن للدولة الدستورية أن تكتمل بأدوات قانونية صُممت في ظل الدولة السلطوية، أم أن التحول الدستوري يقتضي إعادة النظر ليس في الأهداف فحسب، بل في الوسائل القانونية التي تُجسد علاقة السلطة بالفرد؟